SEGURIDAD
CIUDADANA INTERNACIONAL
I.
ANTECEDENTES
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, como
órgano especializado de la Organización de los Estados Americanos encargado de
velar por la observancia de los derechos humanos en el hemisferio, ha abordado
los problemas de seguridad ciudadana y su relación con los derechos humanos a
través del sistema de peticiones y casos, del estudio de medidas cautelares, de
informes temáticos, de informes adoptados con motivo de visitas in loco a
distintos países de la región, y en el contexto de numerosas audiencias
celebradas durante sus períodos de sesiones. Desde la perspectiva de sus
cometidos de promoción y protección de los derechos humanos, la Comisión está
particularmente interesada en las políticas implementadas por los Estados
Miembros para cumplir con sus obligaciones internacionales frente a las actuales amenazas derivadas de
los hechos de violencia y criminalidad
en el complejo escenario que se verifica actualmente en las Américas, y que se
observa como el resultado de un proceso que se ha desarrollado durante los
últimos veinticinco años.
La Comisión ha llamado la atención sobre los efectos
de la violencia y el delito sobre las condiciones de gobernabilidad en los
países del hemisferio y ha señalado que la seguridad ciudadana requiere de una
fuerza policial civil que resguarde a los habitantes; de una administración de
justicia fortalecida, sin corrupción ni impunidad; y de un sistema
penitenciario que tienda a la verdadera recuperación e inserción social del
detenido[1]. Ha señalado que los Estados Miembros, en su
legislación y procedimientos internos, deben operar sobre la base de que los
instrumentos que integran los Sistemas Universal y Regional sobre derechos
humanos “.. permiten aplicar medidas para enfrentar las amenazas a la seguridad
ciudadana [...] dentro del marco del Estado de Derecho, sin desatender el
respeto a las garantías básicas, no derogables, previstas por el derecho
internacional[2] ”.
El 14 de octubre de 2005, la Comisión convocó una
audiencia sobre seguridad ciudadana y derechos humanos en las Américas. En esta
instancia, un grupo de organizaciones de la sociedad civil presentó un
documento conceptual, a la vez que se analizó la posibilidad de que la Comisión
elaborara un informe temático sobre seguridad ciudadana y derechos humanos[3]. En ese documento, el grupo de organizaciones
de la sociedad civil señaló:
Como organizaciones no gubernamentales que trabajan
en la aplicación de la seguridad ciudadana desde la perspectiva de derechos
humanos y de la democracia, entendemos que es imposible abordar este problema
centrándose solamente en los límites al poder del Estado. Al hacer eso,
corremos el riesgo de contribuir a la creencia errónea que los derechos humanos
son un obstáculo a la promoción de políticas de seguridad eficaces; es decir
contribuiríamos a la dicotomía falsa entre derechos humanos contra seguridad.
La Organización de los Estados Americanos, y particularmente la Comisión
Interamericana, pueden ser un agente importante en una estrategia regional para
responder a este problema, sistemáticamente incorporando seguridad ciudadana en
su agenda. Examinando el problema de la
seguridad ciudadana y derechos humanos como ediciones que afectan a gobierno
democrático, la Comisión podría contribuir a la consolidación de instituciones
democráticas como los medios eficaces para proteger derechos humanos[4].
II.
ANÁLISIS RETROSPECTIVO
En absoluto es en balde la expresión de un concepto
de seguridad, puesto que en función del concepto de seguridad del que nos
dotamos, determinaremos la política de seguridad necesaria.
El concepto tradicional de seguridad es el que lo
asociaba con la represión del delito y el mantenimiento del orden, se trataba,
pues, de un concepto de seguridad situada en el entorno del control y de la
criminalidad y eminentemente reactiva. A este concepto se adscribe la
definición que de la policía hace el Código de Brumario del año IV:
La policía está instituida para mantener el orden
público, la libertad, la propiedad y la seguridad individual.
La evolución natural, en comparación con la medicina
(asimilando el delito con una enfermedad del cuerpo social), hizo que se
sopesara la seguridad de la represión a la prevención, intentando actuar,
también, sobre las causas y no solamente sobre los síntomas. A esta concepción
preventiva y, por tanto, pro – activa, de la seguridad, hace falta atribuir la
incorporación de elementos nuevos a estas políticas, de suerte que a las mismas
ya no les son extrañas las políticas sociales, de ocupación o, aun,
urbanísticas y, de rebote, la incorporación, también, de profesionales de
diferentes disciplinas. En este sentido se expresaba la Grande Encyclopédie de
1910:
No se conoce sociedad organizada sin que exista un
poder de policía que asegure a sus miembros la seguridad interior, reprimiendo
y previniendo delitos.
Con la democratización de nuestras sociedades y la
puesta en vigencia de las Constituciones políticas, a las tareas policiales de
represión y prevención del delito, se les añadió y antepuso el de protección de
los derechos y de las libertades de los ciudadanos, utilizándose en muchos de
ellas lo siguiente:
Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, bajo la
dependencia del Gobierno, tendrán como misión proteger el libre ejercicio de
los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana.
Formulación moderna pero a la vez tradicional,
puesto que sus antecedentes evidentes se encuentran en el artículo 12 de la
Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano:
La garantía de los derechos del hombre y del
ciudadano, necesita de una fuerza pública: esta fuerza es, pues, instituida en
beneficio de todo el mundo, y no para la utilidad particular de aquellos a
quien ha estado confiada.
Elementos para una definición de seguridad
No obstante, más allá de las definiciones
programáticas sobre la policía, lo que si es cierto es que todas ellas traigan
implícito un concepto de seguridad contingente, que hace falta ser
conceptualizado en función del tiempo y la sociedad donde ha de operar.
Para adoptar un concepto de seguridad, hace falta
examinar las declaraciones internacionales en la materia en los últimos años.
Del examen de las mismas surgirán suficientes elementos para hacer una
definición de seguridad válida y que presente bastantes elementos de
concurrencia por tener una pacífica aceptación.
III.
ANÁLISIS PROSPECTIVO
Para los propósitos
de esta investigación, resulta
pertinente definir un
concepto preciso de seguridad ciudadana en atención a que esto
constituye un requisito previo esencial para la determinación del alcance de
las obligaciones de los Estados Miembros conforme a los instrumentos del Derecho
Internacional de los
Derechos Humanos aplicables.
En esta dirección,
la Comisión destaca que en el
orden jurídico internacional de los Derechos Humanos no se encuentra consagrado
expresamente el derecho a la seguridad frente al delito o a la violencia
interpersonal o social[5]. Sin embargo, puede entenderse que ese derecho
surge de la obligación del Estado de garantizar la seguridad de la persona, en
los términos del artículo 3 de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos: “Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la
seguridad de su persona”; del artículo 1 de la Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre: “Todo ser humano tiene derecho a la vida, a la
libertad y a la seguridad de su persona”; del artículo 7 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos: “Toda persona tiene el derecho a la libertad
y a la seguridad personales”; y del artículo 9 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos: “Todo individuo tiene derecho a la libertad y a
la seguridad personales”. No obstante,
la Comisión considera que la base de las obligaciones exigibles al Estado se
encuentra en un plexo normativo que exige la garantía de derechos
particularmente afectados por
conductas violentas o
delictivas, cuya prevención
y control es el objetivo de las políticas sobre seguridad ciudadana.
Concretamente, este cúmulo de derechos está integrado por el derecho a la vida;
el derecho a la integridad física; el derecho a la libertad; el derecho a las
garantías procesales y el derecho al uso pacífico de los bienes, sin perjuicio
de otros derechos que serán objeto de análisis específico en el cuerpo de esta
investigación.
La
seguridad ha sido
desde siempre una
de las funciones
principales de los Estados. Indudablemente, con la evolución
de los Estados autoritarios hacia los Estados democráticos ha ido evolucionando
también el concepto de seguridad. El
concepto de seguridad que se manejaba antes se preocupaba únicamente por
garantizar el orden como una expresión de la fuerza y supremacía del poder del
Estado. Hoy en día,
los Estados democráticos promueven modelos policiales
acordes con la participación de los habitantes, bajo el entendimiento de que la
protección de los ciudadanos por parte de los agentes del orden debe darse en
un marco de respeto de la institución, las leyes y los derechos fundamentales. Así, desde la perspectiva de los derechos
humanos, cuando en la actualidad hablamos de seguridad no podemos limitarnos a
la lucha contra la delincuencia, sino que estamos hablando de cómo crear un
ambiente propicio y adecuado para la convivencia pacífica de las personas. Por
ello, el concepto de seguridad debe poner mayor énfasis en el desarrollo de las
labores de prevención y control de los factores que
generan violencia e
inseguridad, que en
tareas meramente represivas o
reactivas ante hechos consumados[6].
3.1.
LA SEGURIDAD CIUDADANA EN LAS AMÉRICAS
Los gobiernos autoritarios y las dictaduras
militares que actuaron en el Hemisferio en las últimas décadas desconociendo
las obligaciones internacionales de los Estados en materia de garantía de los
derechos humanos, dejaron como legado una situación de permanente reproducción
de la violencia. También se argumenta que las llamadas políticas de ajuste
estructural han coadyuvado al deterioro del papel de Estado como garante del
pacto social de convivencia, han disparado
profundos cambios culturales
y han debilitado
la incidencia de las instancias
de socialización tradicionales (la familia, la escuela, el trabajo o las
organizaciones de la comunidad) sobre los hábitos y las conductas de las
personas. El incremento de la pobreza y
la indigencia han elevado los niveles de desigualdad y exclusión social, y han
favorecido el aumento de la violencia y la criminalidad.
En las Américas se verifican algunos de los índices
más altos del mundo de crimen y de violencia.
La tasa de homicidios cada 100.000 habitantes, que es un indicador
universalmente aceptado para medir
el nivel de
violencia en una
determinada sociedad, sin
perjuicio de sus constantes alteraciones, alcanzó el
25.6/100.000 promedio en América Latina[7]. En comparación con esta cifra, la tasa en
Europa se registró en 8.9/100.000, mientras que para la región del Pacífico
Occidental se ubica en 3.4/100.000, y en Asia Sur‐Oriental
5.8/100.000. No obstante, si el análisis se enfoca solamente en los sectores de
ingresos medios y bajos de la población, la tasa promedio de homicidios en las
Américas se eleva a 27.5/100.000[8].
Preocupa especialmente a la Comisión que entre las
víctimas y los victimarios de la violencia y el delito se destacan los niños,
niñas y jóvenes de entre 15 y 29 años de edad, con una tasa de homicidios que
se eleva a 68.9/100.000. El desglose de
las cifras demuestra que para la población joven de ingresos altos, la tasa es
de 21.4/100.000, mientras que para la población joven de sectores de ingresos
medios y bajos, se eleva a 89.7/100.000.
También en este caso la región registra la tasa de violencia más alta
del mundo[9],
si bien se trata de una tendencia que también se reporta en el plano
universal. Las Naciones Unidas han
destacado que se ha producido un aumento repentino y notable de las tasas de
violencia (tanto por lo que respecta a las víctimas como a los que la
perpetran), en especial entre jóvenes de unos 15 años, lo que indica que en la
adolescencia convergen varios factores que hacen que la violencia entre
compañeros sea más común. Los datos de que se dispone indican que en muchas
partes del mundo las tasas de homicidio entre jóvenes de 15 a 17 años son al
menos tres veces superiores a las de los jóvenes de 10 a 14 años. Este
repentino aumento de la violencia en jóvenes de más de 15 años se produce
incluso en regiones con bajas tasas generales de homicidio, e indica que es
fundamental adoptar medidas para controlar el comportamiento violento antes de
los 10 a 15 años.[10]
3.2.
LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LOS DERECHOS HUMANOS
La
inseguridad generada por
la criminalidad y
la violencia en
las Américas constituye un grave
problema donde está en juego la vigencia de los derechos humanos. Las políticas sobre seguridad ciudadana deben
ser evaluadas desde la perspectiva del respeto y garantía de los derechos
humanos. Por un lado las obligaciones
negativas de abstención y respeto y, por otro, las obligaciones positivas
vinculadas a la adopción de medidas de prevención. Asimismo, la invocación efectiva de los
derechos involucran obligaciones positivas y negativas en cuatro niveles:
obligaciones de respetar, obligaciones
de proteger, obligaciones
de asegurar y
obligaciones de promover
el derecho en cuestión. La obligación de respetar se define por el deber
del Estado de no injerir, obstaculizar o impedir el acceso al goce de los
bienes que constituyen el objeto del derecho. Las obligaciones de proteger
consisten en impedir que terceros interfieran, obstaculicen o impidan el acceso
a esos bienes. Las obligaciones de asegurar suponen asegurar que el titular del
derecho acceda al bien cuando no puede hacerlo por sí mismo. Las obligaciones
de promover se caracterizan por el deber de desarrollar condiciones para que los
titulares del derecho accedan al bien[11].
Una de las
dimensiones principales de las obligaciones estatales se vincula al
esclarecimiento judicial de conductas, con miras a eliminar la impunidad y
lograr su no repetición. Tanto la Comisión como la Corte Interamericanas han
condenado la impunidad de hechos que vulneran derechos fundamentales ya que
ésta propicia la repetición crónica de las violaciones de derechos humanos y la
total indefensión de las víctimas y de sus familiares. Sin duda la adecuada y eficaz administración
de justicia por parte del Poder Judicial, y en la medida correspondiente por
entes disciplinarios, tiene un rol fundamental no sólo en términos de
reparación del daño causado a los afectados, sino también en términos de
disminución del riesgo y el alcance del fenómeno.
3.2.1.
LAS OBLIGACIONES DE LOS ESTADOS CONFORME A LA
CONVENCIÓN AMERICANA
La Convención Americana protege los derechos a la
vida (artículo 4), la integridad personal (artículo 5) y la libertad (artículo
7), entre otros relacionados con la seguridad ciudadana, cuyo contenido será
materia de análisis en capítulos posteriores de esta Investigación.
Los Estados Partes en esta Convención se comprometen
a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su
libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin
discriminación alguna por motivos de
raza, color, sexo, idioma,
religión, opiniones
políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o
social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
la protección de la ley la constituyen, básicamente,
los recursos que ésta dispone para la protección de los derechos garantizados
por la Convención, los cuales, a la luz de la obligación positiva que el
artículo 1 contempla para los Estados, de respetarlos y garantizarlos, implica,
como ya lo dijo la Corte, el deber de los Estados partes de organizar todo el
aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las
cuales se manifiesta el ejercicio del poder público de manera tal que sean
capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos
humanos.[12]
3.2.2.
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR CONDUCTAS DE SUS
AGENTES Y DE TERCEROS
El artículo 1.1 es fundamental para determinar si
una violación de los derechos humanos reconocidos por la Convención puede ser
atribuida a un Estado Parte en todo su alcance. En efecto,
dicho artículo impone
a los Estados
Partes los deberes
fundamentales de respeto
y garantía de los derechos, de tal modo que todo menoscabo a los
derechos humanos reconocidos en
la Convención que pueda ser
atribuido, según las reglas del Derecho Internacional, a la acción u omisión de
cualquier autoridad pública, constituye un hecho imputable al Estado que
compromete su responsabilidad internacional en los términos previstos por la
misma Convención y según el Derecho Internacional general. Es un principio de Derecho internacional que
el Estado responde por los actos y omisiones de sus agentes realizados al
amparo de su carácter oficial, aun si actúan fuera de los límites de
su competencia[13].
La responsabilidad internacional
del Estado se
funda en actos
u omisiones de cualquier poder u órgano de éste, independientemente de
su jerarquía, que violen la Convención Americana, y
se genera en
forma inmediata con
el ilícito internacional
atribuido al Estado. En estos
supuestos, para establecer que se ha producido una violación de los derechos
consagrados en la Convención no se requiere determinar, como ocurre en el
derecho penal interno, la culpabilidad de sus autores o su intencionalidad y
tampoco es preciso identificar individualmente a los agentes a los cuales se
atribuyen los hechos violatorios. Es
suficiente que exista una obligación del Estado que haya sido incumplida por
éste.
3.2.3.
LA
OBLIGACIÓN DE ADOPTAR
MEDIDAS PARA PREVENIR
LA VULNERACIÓN DE
DERECHOS VINCULADOS A LA SEGURIDAD CIUDADANA
El deber de
prevención abarca todas
aquellas medidas de
carácter jurídico, político,
administrativo y cultural que promuevan la salvaguarda de los derechos humanos
y que aseguren que su eventual vulneración sea efectivamente considerada y
tratada como un hecho ilícito susceptible de acarrear sanciones para quien las
cometa, así como la obligación de indemnizar a las víctimas por sus
consecuencias perjudiciales.[14]
Al mismo tiempo, los Estados no son responsables por
cualquier violación de derechos humanos cometida entre particulares dentro de
su jurisdicción. En efecto, las obligaciones convencionales de garantía a cargo
de los Estados no implican una responsabilidad ilimitada de los Estados frente
a cualquier acto o hecho de particulares, pues sus deberes de adoptar medidas
de prevención y protección de los particulares en sus relaciones entre sí se
encuentran condicionados al conocimiento de una situación de riesgo real e
inmediato para un individuo o grupo de individuos determinado y a las
posibilidades razonables de prevenir o evitar ese riesgo. Es decir, aunque un
acto u omisión de un particular tenga como consecuencia jurídica la violación
de determinados derechos de otro particular, aquél no es automáticamente
atribuible al Estado, pues debe atenderse a las circunstancias particulares del
caso y a la concreción de dichas obligaciones de garantía.
3.3.
LA OBLIGACIÓN DE INVESTIGAR
La obligación de los Estados de investigar conductas
que afectan los derechos protegidos en la Convención Americana deriva de la
obligación general de garantía establecida en su artículo 1.1 en conjunto con
el derecho sustantivo que debe ser amparado, protegido o garantizado[15] y
las garantías del debido proceso y protección judicial de los artículos 8 y
25. A la luz de ese deber, toda vez que
las autoridades estatales tengan conocimiento sobre una conducta que haya
afectado los derechos protegidos en la Convención Americana y sea perseguible
de oficio, deben iniciar sin dilación
una investigación seria,
imparcial y efectiva
por todos los
medios legales disponibles
y orientada a la determinación de la verdad y el enjuiciamiento y
eventual castigo de los autores. Durante el proceso de investigación y el
trámite judicial, las víctimas o sus familiares, deben tener amplias
oportunidades para participar y ser escuchados, tanto en el esclarecimiento de
los hechos y la sanción de los responsables, como en la búsqueda de una justa
compensación[16]. La investigación debe ser asumida por el
Estado como un deber jurídico propio y no como una simple gestión de intereses
particulares, que dependa de la iniciativa procesal de las víctimas o de sus
familiares o de la aportación privada de elementos probatorios, sin que la
autoridad pública busque efectivamente la verdad.
3.4.
LAS OBLIGACIONES REFORZADAS EN MATERIA DE VIOLENCIA
CONTRA LA MUJER CONFORME A LA CONVENCIÓN DE BELÉM DO PARÁ
En el caso de delitos que involucran violencia
contra la mujer los Estados tienen, además de las obligaciones genéricas
contenidas en la Convención Americana, una obligación reforzada con base en la
Convención de Belém do Pará. La
Convención de Belém do Pará define la violencia
contra la mujer
como cualquier acción
o conducta, basada
en su género,
que cause muerte, daño o
sufrimiento físico, sexual o psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público
como en el privado.
3.4.1.
LA CARACTERIZACIÓN DE UNA POLÍTICA PÚBLICA SOBRE
SEGURIDAD CIUDADANA
La construcción de una política sobre seguridad
ciudadana debe incorporar los estándares de derechos humanos como guía y a la
vez como límite infranqueable para las intervenciones del Estado. Estos se
encuentran constituidos por el marco jurídico emanado de los instrumentos que
conforman el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, así como por los
pronunciamientos y la jurisprudencia de los organismos de contralor que
integran los diferentes sistemas de protección. Los estándares establecen
orientaciones generales, determinando mínimos de protección que deben ser
necesariamente respetados por el Estado. La Comisión reitera que ha recordado a
los Estados Miembros en varias oportunidades
su obligación de garantizar la seguridad ciudadana y el Estado de
Derecho dentro del pleno respeto de los derechos humanos59 . Es a partir de
esta premisa que los Estados Miembros deben definir y llevar adelante las
medidas necesarias para garantizar los derechos más vulnerables frente a
contextos críticos de altos niveles de violencia y criminalidad, desde que la
Comisión ya ha mencionado que “(...) la violencia y la delincuencia afectan
gravemente la vigencia del Estado de Derecho (...)”[17].
3.5.
LA PRIVATIZACIÓN DE LA SEGURIDAD CIUDADANA
Es un hecho evidente que, en los últimos veinticinco
años, las empresas privadas que ofrecen servicios de seguridad se han reproducido de manera constante en las
Américas. En muchos casos, el número de empleados de estas empresas privadas
superan con creces las plazas que los Estados Miembros asignan a sus fuerzas
policiales. Estudios recientes ponen en
evidencia el crecimiento que la oferta privada de seguridad está teniendo a
nivel mundial. En este sentido, estas investigaciones señalan que, en el
período anterior a la actual crisis económica internacional, los
emprendimientos privados comerciales o industriales relacionados con la
seguridad en los principales mercados del mundo mostraron un extraordinario
crecimiento, que llegó entre los años 2001 y 2005 a tasas que oscilaron entre
el 8 y el 9 %, lo que implica un incremento dos veces más rápido que el
conjunto de la economía mundial, siendo superadas solamente por el crecimiento
de la industria del automóvil en ese período[18].
En América Latina, el crecimiento del mercado de bienes y servicios de
seguridad privada en los últimos quince años se estima en un 11 %[19]
. En
los países donde el funcionamiento de empresas privadas de seguridad esté
autorizado de acuerdo a las normas que rigen la actividad económica, la
presencia en el mercado de este tipo de emprendimientos debe ser debidamente
regulada por las autoridades públicas.
En especial, debe señalarse la necesidad de que el ordenamiento jurídico interno
regule las funciones que pueden cumplir las empresas privadas de seguridad; el
tipo de armamento y medios materiales que están autorizadas a utilizar; los
mecanismos adecuados para el control de sus actividades; la implementación de
un registro público; a la vez que definir un sistema para que estos
emprendimientos privados informen regularmente sobre los contratos que
ejecutan, especificando puntualmente el tipo de actividades que desempeñan. Del
mismo modo, las autoridades públicas deben
exigir el cumplimiento
de los requisitos
de selección y
capacitación de las
personas contratadas por las empresas de seguridad privada, regulando
con detalle cuáles son las instituciones públicas que están en condiciones de
extender certificados de habilitación para sus empleados[20].
En todo caso, y de acuerdo a la definición adoptada por la Comisión en este
informe, las empresas privadas solamente brindan servicios de seguridad o
custodia de bienes y valores, y no son un complemento o un sucedáneo a las
obligaciones de los Estados Miembros en materia de seguridad ciudadana, ya que
la garantía de los derechos humanos vinculados a esta última es una
responsabilidad estatal indelegable.
IV.
PROPUESTA
4.1.
LA PROFESIONALIZACIÓN Y MODERNIZACIÓN DE LAS FUERZAS
POLICIALES
La Policía constituye una institución fundamental
para la vigencia del Estado de derecho y para garantizar la seguridad de la
población. Dada su cobertura nacional y
la variedad de sus funciones, es una de las instituciones del Estado que se
relaciona más frecuentemente con los ciudadanos[21].
Del mismo modo, subrayó que una fuerza policial “honesta, profesional,
preparada y eficiente, es la base para desarrollar la confianza de los
ciudadanos”.
La Comisión recuerda que, de acuerdo a los
Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los
Funcionarios Encargados de Hacer cumplir la Ley, los Estados miembros deben
tener en cuenta que la labor de las fuerzas policiales “constituye un servicio
social de gran importancia y, en consecuencia, es preciso mantener y, siempre
que sea necesario, mejorar las condiciones de trabajo y la situación de estos
funcionarios”. Asimismo, estas disposiciones se refieren expresamente al papel
fundamental del personal de las fuerzas policiales “en la protección del derecho
a la vida,
la libertad y
la seguridad de las personas,
tal como se
garantiza en la Declaración Universal de los Derechos
Humanos y se reafirma en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos”[22], así
como en los instrumentos
de Derecho Internacional de los Derechos Humanos que
integran el Sistema Interamericano.
En el hemisferio existió desde siempre una tensión
entre las obligaciones de los Estados Miembros de respetar, proteger y
garantizar los derechos humanos y el marco jurídico, la estructura operativa y
las prácticas de las fuerzas policiales.
En la enorme mayoría de los países de la región, recién a principios de
los años noventa comienza a asumirse la magnitud de este problema. En forma
consecuente, dan inicio procesos para incorporar cambios de fondo en las
instituciones policiales, dirigidos a su modernización y profesionalización, de
forma tal que pudieran cumplir eficazmente
sus funciones de
prevención y control
del delito y
la violencia, sin
afectar los compromisos asumidos
por los Estados Miembros en materia de derechos humanos. Este proceso todavía está en plena implementación, y pueden verificarse importantes
avances, pero también permanentes retrocesos a las formas tradicionales
de ejercicio de las funciones policiales en las Américas.
Estos procesos de modernización y profesionalización
de las fuerzas policiales en la región deben enfrentar históricas debilidades
institucionales. Los cuerpos de policía,
en general, no han actualizado la sustancia de su marco doctrinario, más allá
de las transformaciones formales que
pueden presentarse en esa
materia. En esta dirección,
en varios países del hemisferio,
la doctrina policial se mantiene ligada al concepto de orden público,
atendiendo antes a la seguridad del Estado que a las necesidades de las
personas o grupos que integran la sociedad. Complementariamente, la referencia
a los derechos humanos en la doctrina clásica policial de la región a lo sumo
aparece como una referencia accesoria, nunca vinculada a lo que se entiende
corporativamente son los valores o principios que caracterizan la labor
policial. Para que una fuerza policial
aspire a ser respetuosa de los derechos humanos no sólo requiere de formación
teórica sino que debe organizarse,
seleccionar su personal,
capacitarse permanentemente y
realizar sus operaciones profesionales
de forma tal de hacer efectivos los derechos humanos de la población a la que
sirve.
Por otra parte,
el despliegue territorial y
funcional de las
fuerzas policiales responde, en
la mayoría de los países de la región, a un modelo reactivo, en detrimento del
funcionamiento de un modelo proactivo de trabajo policial, dirigido
especialmente a la prevención y la disuasión de la violencia y el delito. Completando este cuadro, la distribución de
los recursos humanos y materiales
de la policía
no responde muchas
veces a las
necesidades reales de la
población, asignándose gran parte de ellos al cumplimiento de tareas administrativas
o de apoyo a otras instituciones públicas o entidades privadas que no tienen
que ver, directa ni indirectamente, con la seguridad ciudadana. Si bien son
recurrentes los reclamos de amplios sectores de la sociedad de incrementar
el número de
efectivos de las
fuerzas policiales como
eventual respuesta a la
violencia y el delito,
en muchos casos, la plantilla del personal
policial en el hemisferio supera ampliamente las tasas de
policías por habitante aceptadas internacionalmente. En realidad, la dificultad radica en una
inadecuada distribución de los efectivos para el cumplimiento de tareas de
seguridad, y al modelo de trabajo policial adoptado históricamente en la
región.
Las funciones de prevención, disuasión y represión
del delito, en especial aquél vinculado a la criminalidad organizada, la trata
y tráfico de personas o el narcotráfico, requieren de efectivos policiales
altamente capacitados en tareas de investigación e inteligencia policial,
quienes deben tener, además, a su disposición los equipos y medios materiales
adecuados para cumplir con eficacia su tarea.
En el hemisferio es común que se verifiquen serias carencias al
respecto, lo que favorece la reproducción
de la impunidad, incrementando
la sensación de inseguridad de la población y su desconfianza
hacia las instituciones del sistema de seguridad ciudadana.
Las
fuerzas policiales deben
contar con el
personal y la
infraestructura especializada para brindar un servicio de calidad según
las necesidades de aquellos sectores de la población más vulnerables frente a
la violencia y el delito, como las mujeres; los niños, niñas y adolescentes; la
población indígena y afrodescendiente y la población migrante. En esta dirección, la Comisión ya se ha
pronunciado, destacando que:
Si bien la doctrina del sistema
interamericano de derechos humanos no prohíbe todas las distinciones en el
tratamiento del goce de los derechos y libertades protegidas, requiere en el
fondo que toda distinción admisible se funde en una justificación objetiva y
razonable, que impulse un objetivo legítimo, habiendo tenido en cuenta los
principios que normalmente prevalecen en las sociedades democráticas, y que los
medios sean razonables y proporcionados con el fin que se persigue (...) El
principio de igualdad también puede, a veces, obligar a los Estados a tomar una
acción afirmativa, con carácter temporal, con objeto de
4.2.
PROYECTO:
Garantizar la
ejecución por parte de las fuerzas policiales de todas las actividades operativas
que permitan la implementación de las funciones de prevención, disuasión y
represión legítima de hechos violentos o delictivos, como parte de la
obligación del Estado de proteger y garantizar los derechos humanos
comprometidos directamente en la política de seguridad ciudadana. Lo anterior
implica:
a)
regular la
actividad de las empresas privadas de
seguridad, estableciendo los límites dentro de los cuales desempeñan sus
actividades;
b)
hacer efectivo
el funcionamiento de un registro
público con el
objetivo de asegurar una adecuada
información sobre los propietarios de este tipo de empresas; de sus empleados;
del armamento disponible y los contratos de prestación de servicios vigentes;
c)
disponer que los
empleados de las empresas privadas de seguridad deben ser habilitados para
trabajar por parte de las dependencias estatales competentes, luego de
acreditar cumplir, entre otros, con los
requisitos de aptitud física y psicológica y de capacitación (en especial para
el uso de armas de fuego) necesarios para desempeñarse en este tipo de empleo.
d)
incorporar en
la legislación interna,
en lo que
sea pertinente, los
Principios elaborados por el Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas
sobre la utilización de mercenarios como forma de violar los derechos humanos y
de obstaculizar el derecho de los pueblos a la libre determinación.
Fortalecer la
capacidad de las autoridades políticas legítimas para la dirección superior del
proceso de diseño, implementación y evaluación de la política pública de
seguridad ciudadana. En este sentido:
a)
considerar la
aprobación de las
normas jurídicas que
establezcan la estructura y
funcionamiento del sistema de seguridad ciudadana, asignando las
responsabilidades políticas, técnicas y administrativas correspondientes;
b)
adecuar el marco
institucional estatal para hacer efectiva la gobernabilidad del sistema de
seguridad ciudadana;
c)
destinar los
recursos humanos y materiales necesarios para el funcionamiento de equipos
técnicos multidisciplinarios que generen los insumos para la toma de decisiones
por parte de los funcionarios con responsabilidades de gobierno y
administración;
d)
establecer mecanismos
de control y
supervisión independientes del funcionamiento de las instituciones que
integran el sistema de seguridad ciudadana;
e)
fortalecer la capacidad técnica de los
parlamentos para evaluar y ejercer las funciones de
control político sobre
la política pública
de seguridad ciudadana.
Implementar planes
de modernización y
profesionalización de las
fuerzas policiales. En este sentido:
a)
adecuar la
doctrina institucional de
acuerdo a los
estándares y principios internacionales sobre derechos
humanos en su relación con la seguridad ciudadana;
b)
adoptar
procedimientos objetivos de convocatoria y selección de las personas que
integrarán las fuerzas policiales, mediante concurso público y elevando los
requisitos de formación curricular previa;
c)
establecer procesos
de capacitación policial
de calidad, tanto
para el primer ingreso como para habilitar ascensos y
destinos profesionales. Ejecutar programas de actualización y formación
permanentes para el personal que ya se encuentra en funciones;
d)
garantizar la
carrera policial, a
través de un marco jurídico
claro y preciso, incorporando el debido proceso
administrativo en todas las etapas de la carrera. En especial, la carrera
policial debe evitar toda forma de discriminación contra las mujeres policías y
generar las condiciones para que la institución sea representativa de la
realidad social y cultural de cada país. Establecer con claridad los derechos
laborales e incorporar la regulación del alcance de los derechos sindicales del
personal policial;
e)
definir el
despliegue territorial y funcional de las fuerzas policiales, a los efectos de
hacer operativo un servicio proactivo y accesible a todos los sectores de la
población;
f)
capacitar al
personal policial para atender en forma eficaz y eficiente a personas que
integran grupos especialmente vulnerables de la sociedad (como niños, niñas y
adolescentes; mujeres; población indígena y afrodescendiente y migrantes);
g)
generar las
capacidades en materia
de inteligencia policial
(marco jurídico conforme a
los estándares internacionales en materia de
derechos humanos; personal capacitado; y equipamiento e infraestructura)
para un adecuado trabajo de prevención de situaciones de violencia y
criminalidad, en especial respecto a las formas de criminalidad organizada o
compleja;
h)
regular,
mediante normas de jerarquía legal, los procedimientos policiales, con el objetivo
de definir y difundir ampliamente las potestades y los límites de las
intervenciones de las fuerzas de seguridad;
i)
aprobar y poner
en funcionamiento códigos de ética policial, en el marco general del Código de
Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley de Naciones
Unidas. Regular los procedimientos disciplinarios y establecer mecanismos de
control interno y externo profesionales e independientes;
j)
dotar a las
fuerzas policiales de los equipos, medios de fuerza letal y no letal y la
infraestructura necesaria para el cumplimiento de sus cometidos institucionales
en forma eficaz y eficiente.
V.
BIBLIOGRAFÍA
·
Alegría,
Ciro.-La Seguridad como derecho humano.- El Pensamiento Constitucional. Lima.
·
Arraigada, I.
(1998).-Familias latinoamericanas: convergencias y divergencias de modelos y
políticas, Revista de la CEPAL, Nº 65, Santiago de Chile, CEPAL.
·
Arraigada, I. Y
L. Godoy (1999).- Seguridad Ciudadana y violencia en América Latina:
diagnóstico y política en los años noventa, Serie de Políticas Sociales, Nº 32,
Santiago de Chile, CEPAL.
·
Arraigada, I.
(1998).- Familias Latinoamericanas: Convergencias y divergencias de modelos y
políticas, Revista de la CEPAL, Nº 65, Santiago de Chile, CEPAL.
·
Baratta,
Alesandro.- El concepto actual de seguridad en Europa.- Revista Catalana de
Seguridad Pública, Nº 8, Barcelona – España. 2001.
·
BID (1996).-
Hacia un enfoque integrado del desarrollo: Ética, Violencia y Seguridad
Ciudadana.- Memoria del Encuentro de Reflexión realizado en Washington (16 – 17
de febrero).
·
Carrión,
Fernando (1995).- Violencia Urbana y Juventud en América Latina.- SELA/BID,
Caracas.
·
Castañeda, J.
(1998).- Violencia y América Latina, La Época, Santiago de Chile, 24 de mayo.
·
CEPAL (1997).-
Panorama Social de América Latina, 1996, LC/G.1946 – Santiago de Chile.
·
Chinchilla,
Laura.- La Seguridad Comunitaria: Proyecto alternativo a la seguridad y
participación ciudadana.- Revista Diálogo Centroamericano, Nº 37.- San José de
Costa Rica. 1999
·
Comisión Andina
de Juristas.- El enfoque de los derechos humanos en las políticas públicas
·
Comisión Andina
de Juristas.- Los derechos humanos y la globalización: avances y retrocesos.
·
Diego García,
Joan.- Presente y futuro de la policía.- Barcelona – España.
·
Gras, Martín.-
Curso de Seguridad Pública Comunitaria.- Universidad Nacional tres de febrero.-
Buenos Aires – Argentina.- 2002.
·
IDL (Instituto
de Defensa Legal) (2001) Vecinos y ciudadanos: Manual para la participación de
los gobiernos locales.– Lima.
·
ILPES (Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social) (1997): Guía
para la identificación, preparación y evaluación de proyectos de seguridad
pública, LC/IP/L. 149 – Santiago de Chile.
·
Nino, Carlos.-
Etica y Derechos Humanos, Un ensayo de fundamentación.- Ariel Derechos.-
Barcelona – España.- 1989.
·
Pardo Rueda,
Rafael.- Nueva Seguridad para América Latina.- FESCOL.- Fundación Friedrich
Ebert de Colombia y CEREC.- Universidad Nacional de Colombia.- UNIBIBLOS – Sección
Imprenta – Santa Fe de Bogota – Mayo de 1999.
·
Reyna C. Y E.
Toche (1999).- La inseguridad en el Perú, serie Políticas Sociales, Nº 29,
Santiago Chile – CEPAL.
·
Seminario de
Reflexión Científica sobre el delito y la seguridad de los habitantes.- Declaración
Final, San José de Costa Rica. 1995.
[1]
Presentación del Informe Anual de la CIDH para 1999 en la Asamblea General de
la OEA celebrada en
Windsor, Canadá, el 6 de junio de 2000
[2]
Comunicado de Prensa No. 20/02, de fecha 1 de mayo de 2002 sobre la
presentación del Informe
Anual de la CIDH para el 2001.
[3] El grupo
de organizaciones no gubernamentales estaba integrado por el Centro de Estudios
Legales y Sociales ‐ CELS (Argentina); Conectas Direitos Humanos/Sur Rede
Universitária de Direitos Humanos (Brasil); Núcleo de Estudos Da Violência Da
Univerisdade de São Pablo ‐ NEV‐USP (Brasil); Instituto Sou DA Paz (Brasil);
Viva Río (Brasil); Centro de Estudios de Seguridad Ciudadana – CESC‐ (Chile);
La fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho –FESPAD‐ (El Salvador);
Instituto para la Seguridad y la Democracia – INSYDE‐ (México); Centro de
Derechos Humanos Pró‐Juárez ‐ Centro Prodh (México); Instituto de Defensa Legal
‐ IDL (Perú); Open Society Institute (Estados Unidos); y Washington Office on
Latin America – WOLA (Estados Unidos).
[4] 4 Informe de la coalición de organizaciones no
gubernamentales "El sistema interamericano para la protección de
la seguridad ciudadana
de cara a
los desafíos de
los derechos humanos
en las Américas", presentado ante la CIDH el 14
de octubre de 2005 en Washington, DC.
[5] Esta
afirmación general no desconoce que, en el caso específico de las normas
regionales que integran el marco de protección y garantía de los derechos
humanos de las mujeres, se encuentra expresamente consagrado el derecho a vivir libre de violencia en
el artículo 3 de la Convención
de Belém do Pará, que, concretamente
dispone: "Toda mujer tiene derecho a una vida libre de violencia, tanto en
el ámbito público como privado".
[6] Presentación
del Secretario Ejecutivo de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,
ante el Grupo Especial de Trabajo para Preparar la Primera Reunión de Ministros
en Materia de Seguridad Pública de las Américas, Washington DC, 20 de junio de
2008.
[7]
A partir de información proveniente de datos y proyecciones de mortalidad y
población para los años
2005, 2015 y 2030, de la
Organización Mundial de la Salud en Dammert, Lucía; Alda, Eric; y Ruz, Felipe
Desafíos de la seguridad ciudadana en Iberoamérica, FLACSO, Chile, 2008,
páginas 22 a 25, disponible en Http://www.who.int.
[8]
Organización Panamericana de la Salud (OPS)/Organización Mundial de la Salud
(OMS) La salud en las Américas, 2002.
[9]
Dammert Lucía; Alda Eric y Ruz Felipe:
"Desafíos de la seguridad ciudadana en Iberoamérica", páginas 22 a 25
[10] Naciones
Unidas, "Informe del experto independiente para el estudio de la violencia
contra los niños, Paulo Sergio Pinheiro, Asamblea General, Sexagésimo primer
período de sesiones, Tema 62 del programa provisional, Promoción y protección
de los derechos de los niños, 29 de agosto de 2006, A/61/299, párrafo 71.
[11] Ver
Abramovich, Víctor y Courtis, Christian, Apuntes sobre la exigibilidad judicial
de los derechos sociales, 2005. Disponible en
Http://www.juragentium.unifi.it/es/surveys/latina/courtis.htm.
[12] Corte
I.D.H., Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Sentencia de 29 de julio de
1988, Ser. C, No. 4,
1988, párrafo 166; Caso Godínez Cruz Vs. Honduras.
Sentencia de 20 de enero de 1989, Serie C No. 5, párrafo 175.
[13] Corte
I.D.H., Caso de la “Masacre de Mapiripán” Vs. Colombia. Sentencia de 15 de
septiembre de
2005, Serie C No. 134, párrafo 108; y Caso de la
Masacre de Pueblo Bello Vs. Colombia. Sentencia del 31 de enero de 2006, Serie
C No. 140, párrafo 111.
[14] Corte
I.D.H., Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras. Sentencia de 29 de julio de
1988, Serie C No. 4, párrafo 166; Caso
Perozo y otros
Vs. Venezuela. Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones
y Costas, Sentencia de 28 de
enero de 2009. Serie C No. 195, párrafo 149; Caso Anzualdo Castro Vs. Perú.
Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia de 22 de
septiembre de 2009, Serie C No. 202, párrafo 63; Caso González y otras
("Campo Algodonero") Vs. México. Sentencia de 16 de noviembre de
2009. Serie C No. 205, párrafo 252.
[15] Corte
I.D.H., Masacre de Pueblo Bello Vs. Colombia. Sentencia de 31 de enero de 2006,
Serie C No.
140, párrafo 142; Caso Heliodoro Portugal Vs. Panamá.
Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 12 de
agosto de 2008, Serie C No. 186, párrafo 115; y Caso Perozo y otros Vs. Perú.,
Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia de 28 de
enero de 2009, Serie C No. 195, párrafo 298
[16] European Court of Human Rights,
Kiliç v. Turkey, Judgment of 28 March 2000, Application No.
22492/93,
párrafos 62 y 63; Osman v. the United Kingdom Judgment of 28 October 1998,
Reports of Judgments and Decisions 1998‐VIII, párrafos 115 y 116
[17]CIDH,
Informe Anual 2003, Capítulo IV, párrafo 33.
[18] Curbet, Jaume
“La prevención de la inseguridad
ciudadana”, en II
Foro Iberoamericano sobre
seguridad ciudadana, violencia y políticas públicas en el ámbito local,
Barcelona, 2008, disponible en Http://www.segib.org.
[19] Carrión
M., Fernando, citando a Frigo, Edgardo, en “Seguridad privada: ¿ha mejorado la
seguridad ciudadana?” Revista Ciudad Segura, No. 19, 2007, FLACSO, Ecuador
[20] Primera
Consulta Regional para América Latina y el Caribe sobre los efectos de las
actividades de las empresas militares y de seguridad privada en el disfrute de
los derechos humanos: regulación y supervisión (17 a 18 de diciembre de 2007).
Naciones Unidas. Asamblea General. A/HRC/7/7/Add.5, 5 de marzo de 2008.
[21] CIDH,
Informe sobre la situación de los Derechos Humanos en México, 1998, capítulo V,
párrafo 392
[22] Naciones
Unidas, Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y
Tratamiento del Delincuente, celebrado en La Habana (Cuba) del 27 de agosto al
7 de septiembre de 1990, Considerandos 1 y 3.
No hay comentarios:
Publicar un comentario